Стратегическое планирование муниципальных образований

ВВЕДЕНИЕ
В период планово-директивного управления прошлого века муниципальные образования (далее – МО) страны являлись частью административно-командной вертикали. Руководители администраций того времени фактически не занимались долгосрочным планированием развития МО: установка целевых показателей осуществлялась централизованно Госпланом, министерствами и ведомствами по пятилетним периодам.

С принятием в 1995 году Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» и позже в 1997 году Закона РФ «О финансовых основах местного самоуправления» кардинально изменилась роль местных администраций в развитии МО. Перед главами встали новые задачи.

Тем не менее, на муниципальном уровне вопросы стратегического развития МО в тот период также практически не рассматривались: местные администрации были сосредоточены на решении более насущных на тот момент задач – ремонт объектов изношенного жилищно-коммунального хозяйства, поддержание в удовлетворительном состоянии объектов производственной и социальной инфраструктуры и др.

Разработка муниципальными образованиями РФ стратегий развития, в т.ч. с привлечением внешних консультантов, началась в 2000-х годах; основная же активность пришлась на 2009-2010 годы после принятия таких важнейших документов стратегического планирования, как:

  • Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р);
  • Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (Указ Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537);
  • Основы стратегического планирования в Российской Федерации (Указ Президента РФ от 12 мая 2009 года № 536).

Наконец, 28 июня 2014 года был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Закон о стратпланировании), который установил основные требования к документам стратегического планирования, определил их взаимосвязь, закрепил основные принципы и полномочия в сфере стратегического планирования в Российской Федерации, в регионах и на местном уровне. Принятие закона ожидаемо вызвало волну активности регионов и муниципальных образований по разработке стратегий. И хотя пока далеко не во всех регионах РФ приняты стратегии социально-экономического развития, соответствующие Закону о стратпланировании, стратегическим планированием охвачена значительная доля регионов и входящих в их состав муниципалитетов: все больше местных администраций обращается к стратегическому планированию как к эффективному методу управления территориями. Однако, остаются и те, кто по привычке продолжает ожидать указания «сверху».

ДОКУМЕНТЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
В настоящее время муниципальными образованиями при планировании своей деятельности разрабатывается ряд документов: комплексный план социально-экономического развития, прогноз социально-экономического развития, бюджетный прогноз и муниципальные программы. Ежегодно на разработку этих документов сотрудники администраций затрачивают большое количество времени. Но носят ли эти документы системный характер? Могут ли они использоваться Советом и Главой МО для принятия важнейших решений по развитию МО, если они зачастую являются формальными, носят характер краткосрочных и среднесрочных, то есть являются документами тактического, а не стратегического планирования?

На устранение указанных недостатков текущего планирования направлены положения Закона о стратпланировании.

В настоящее время стратегии социально-экономического развития разрабатываются на всех уровнях государственного управления: на уровне Российской Федерации, её федеральных округов, субъектов, городских округов, являющихся административными центрами этих субъектов, муниципальных образований.

К документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования, относятся:

1) стратегия социально-экономического развития муниципального образования – документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период;

2) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

3) прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период – документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;

4) бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;

5) муниципальная программа – документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования.

ОПЫТ РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИЙ РАЗВИТИЯ НЕКОТОРЫХ РЕГИОНОВ И ГОРОДОВ РФ
Проведенный анализ некоторых стратегий развития территорий позволяет сделать вывод о наиболее характерных недостатках, которых необходимо избежать в работе над документом:

  • узкая специализация стратегии развития: предлагаются к реализации проекты только в тех областях деятельности, которыми управляет администрация МО;
  • декларативность: отсутствуют четко сформулированные результаты и показатели эффективности стратегии;
  • инерционность: документы строятся на основе инерционного сценария развития, который не включает в себя тенденции возникновения новых потребительских трендов, моделирование грядущих перемен, к которым нужно принимать упреждающие управленческие действия и решения;
  • отсутствие финансового обоснования реализации стратегии, расчетов стоимости реализации проектов, включенных в муниципальные программы;
  • отсутствие учета интересов (стратегий поведения) ключевых заинтересованных сторон – агентов стратегического развития: населения, предприятий, субъектов внешнего мира, администрации МО.

Можно отметить, что многие из утвержденных на данный момент стратегий развития территорий являются, по сути, стратегиями местных администраций, а не стратегиями «для всех». В этом случае разработка стратегических документов осуществляется силами сотрудников региональных и местных администраций без привлечения представителей предприятий, населения, науки. Такой подход изначально содержит системные ошибки и не может привести к желаемому результату – разработке жизнеспособного документа, по которому будут сверять и планировать свои среднесрочные и долгосрочные действия агенты развития.

Разработка стратегии обязательно должна осуществляться под руководством главы администрации и при непосредственном его участии, с привлечением всех заинтересованных в развитии территории сторон – представителей бизнеса и гражданского общества, а также квалифицированных консультантов и представителей научного сообщества. Только в этом случае документы стратегического планирования будут приняты обществом, а значит – реализованы с достижением всех запланированных результатов.

Еще одной системной ошибкой формирования стратегии территории является ее ориентация исключительно на реализацию полномочий муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 29.06.2015 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления». Такие стратегии, несомненно, жизнеспособны: муниципальные администрации обязаны исполнять свои полномочия. Но насколько такие документы можно считать стратегиями развития? Приводят ли они к существенному улучшению конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности муниципального образования?

Примеры успешно реализуемых на сегодняшний день стратегий:

1. Стратегия социально-экономического развития Калужской области до 2030 года.

Миссия стратегии: человек – центр инвестиций.

Система стратегических приоритетов развития Калужской области:
- создание инновационной инфраструктуры;
- пространственное развитие;
- создание и развитие кластеров.

Ключевой фактор успеха: территориальная близость к Москве.

2. Стратегия социально-экономического развития города Оренбурга до 2030 года.

Миссия стратегии: формирование городской среды как места высокого качества жизни, территории, создающей возможности и условия для увеличения доходов домашних хозяйств, роста объема и качества общественных благ.

Генеральная цель развития города Оренбурга до 2030 года: сочетание модернизации традиционных отраслей и появление новых лидеров инновационного экономического развития на базе интеграции науки и бизнеса, развития человеческого потенциала, кооперационных и межмуниципальных связей.

3. Стратегия социально-экономического развития муниципального образования городской округ город Сургут на период до 2030 года.

Стратегия содержит четкий перечень государственных и муниципальных программ с указанием необходимых сумм для их реализации и источников финансирования в разбивке на средства бюджетов всех уровней и внебюджетные источники, а также инвестиции предприятий в основной капитал.

Генеральная стратегическая цель: формирование промышленно-научного центра с инновационной диверсифицированной экономикой, широкими возможностями осуществления предпринимательской деятельности, высоким потенциалом экономического и гражданского развития для горожан.

Учет приведенного выше опыта разработки стратегических планов развития территорий позволяет использовать в разработке документа лучшие муниципальные практики и избежать системных ошибок стратегического планирования.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К РАЗРАБОТКЕ СТРАТЕГИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Стратегия развития муниципального образования не может быть типовой, содержащей универсальные рецепты благополучия для всех без исключения территорий. Каждое муниципальное образование уникально по своим географическим, природно-климатическим, территориальным и многим другим особенностям. Поэтому в каждом муниципальном образовании будет свой набор факторов успеха, развития и роста. Тем не менее, главным объектом и субъектом стратегии развития является человек, выбирающий данную территорию в качестве места жительства, места своей личностной и профессиональной реализации.

Несмотря на множество методологических подходов к стратегическому планированию, процесс разработки стратегии достаточно консервативен и включает в себя 3 этапа:

  • стратегический анализ;
  • стратегический выбор;
  • разработку механизмов реализации стратегии.

Передовой опыт стратегического управления показывает, что данный процесс должен быть дополнен важным элементом – стратегическим видением территории. Стратегия обязательно должна учитывать видение будущего, его моделирование. Должна быть четко сформулирована миссия – единая идея, которая сплачивает всех, начиная от обычного жителя муниципалитета до крупнейшего предприятия, работающего на данной территории. Стратегическое видение – это ядро муниципальной стратегии развития, образ разделяемого всеми идеального будущего.

Цели стратегии должны не только соответствовать выбранной миссии, но и вкупе с ресурсами МО должны быть просчитаны на всем горизонте стратегического планирования, сведены в общую финансовую модель и подвержены жесткой процедуре стратегического отбора. С чего начать и, что самое важное, реализация каких проектов даст максимальный эффект при минимуме затрат? Что делать в такой распространенной ситуации, когда целей много, а ресурсы ограничены? Ведь, если все ресурсы будут потрачены понемногу на все заявленные цели, то ни одна из них с большой долей вероятности не достигнет результата.
Разрабатывая стратегию развития МО важно понимать, что муниципальное образование можно и нужно рассматривать как самостоятельную рыночную единицу. Как любой хозяйствующий субъект, муниципальное образование имеет свой бюджет, администрацию, производительные силы, экономических партнеров и конкурентов. Муниципальное образование участвует в конкурентной борьбе за рынки сбыта продукции своих предприятий, за приток кадровых и финансовых ресурсов на территорию.

Мир вокруг быстро меняется – появляются новые технологии, развиваются города и районы, меняются потребительские предпочтения людей, наконец, меняется внешнеполитическая ситуация. Внешние факторы заставляют муниципалитеты постоянно конкурировать с другими территориями за лучшее качество жизни и место самореализации для людей, лучший климат для развития бизнеса. Именно поэтому необходима объективная оценка возможностей и способностей муниципального образования по наращиванию своих конкурентных преимуществ. Стратегию нужно рассматривать как мощный маркетинговый инструмент развития территории.

Муниципальное образование представляет собой социально-экономическую систему, состоящую из действующих в ее границах экономических субъектов развития, заинтересованных сторон – ключевых агентов: предприятий, местной администрации, домашних хозяйств. Каждый ключевой агент муниципального образования имеет собственную парадигму развития. Каждый следует своим правилам поведения, которые могут быть описаны, например, при помощи функций нечеткой логики.

Эффективность взаимодействия всех ключевых агентов является одним из важнейших условий успешного поступательного развития территории. В процессе разработки и реализации стратегии необходимо сонастроить модели поведения всех агентов таким образом, чтобы они были направлены на достижение поставленных целей развития всего МО и каждого агента. Применение агент-ориентированного подхода к разработке стратегии позволяет учесть баланс интересов ключевых агентов, влияющих на развитие муниципального образования. При этом, стратегия становится документом, синхронизирующим цели и интересы всех участников социально-экономического развития, консолидирующим их для достижения целей развития и придающим синергетический эффект усилиям каждого.

Содержание стратегии должно опираться на методы исторического анализа, который предусматривает необходимость исследования генезиса муниципального образования, движущих сил и источников его исторической организации и логики развития. Стратегия должна учитывать историческую уникальность территории, использовать как потенциал ее развития заложенную и передаваемую из поколения в поколение ее «генетическую» память.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Именно сейчас, в непростой экономической ситуации, эффективность использования имеющихся ресурсов в муниципальном образовании выходит на первый план. Поэтому необходимо не просто выживать в кризисных условиях, но и ставить амбициозные цели развития и искать пути их достижения. Именно в кризисный период важны:

единая идея развития;
единое, разделяемое всеми жителями муниципалитета, видение будущего;
понимание всеми слоями населения средств его достижения.

Хрестоматийные примеры послевоенной Японии, Сингапура, Южной Кореи или Гонконга полостью подтверждают данный тезис.
Очевидно: важно безотлагательно включиться в процесс моделирования собственного будущего. Именно тогда у нас появятся новые способности, откроются широкие горизонты, чтобы сделать территорию своего проживания местом для Жизни, территорией Больших Возможностей.

 

Комментарии  

+1 # Анатолий 07.04.2016 22:06
Продуманная и просчитанная стратегия - как профессиональный инструмент в строительстве. Только в умелых руках (читай - головах) она может привести к потрясающим результатам. Таких примеров в новейшей мировой истории предостаточно
Ответить | Ответить с цитатой | Цитировать

Добавить комментарий


Защитный код
Обновить

Яндекс.Метрика